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董卓的崛起，不仅是东汉帝国末期的一个缩影，更是预示了中古中国地方政治秩序即将发生的变化。这一变化，将由传统的郡县二级管理演化为更为复杂的州郡县三级行政区。而在这个过程中，割据体制作为一种过渡形态，显得尤为重要。

秦统一六国后，为了有效管理辽阔的疆域，首次建立了中央集权的统一帝国，并设立了三十六郡。秦朝的这种管理模式，为后来的地方行政制度奠定了基础。西汉初年，实行郡国并行，虽然郡的数量较秦代有所增加，但这也给帝国管理带来了不少困难。为了解决这一问题，武帝元封五年（前106），将全国划分为十三部州，各置刺史以察郡守，这一举措实际上是秦代监御史制度的一种演化。然而，此时的刺史仅仅是监察官，十三部州实际上是十三部监察区。虽然中间刺史的权力有所增加，并逐渐有了固定的治所和属吏，但一直到汉末，刺史监察的主要职责并没有发生质的变化。

东汉中期以后，随着党锢事件的爆发，东汉帝国开始了持续性的社会改造运动。各地的叛乱四起，中央政府往往授权刺史统兵，代朝廷去镇压各地的叛乱。刺史既然涉身军政，就有向最高地方军政长官演变的可能。

汉灵帝中平元年(184)的黄巾、五斗米大起义，以及汉灵帝中平四年(187)至中平五年(188)荆州的大规模叛乱，都暴露了东汉帝国的虚弱。孙坚借助平乱的机会，在荆州发展起属于自己的武装力量，并与袁术结盟，占据豫州，成为割据一方的势力。边境的游牧民族也开始了大规模的叛乱，终于引发了汉灵帝中平元年(184)冬边章、韩遂联合“羌胡”的地方自治运动。董卓利用抵御叛乱的机会，创建了属于自己的民间武装组织：凉州集团，成为割据凉州的藩将。汉灵帝中平四年(187)至中平六年(189)，幽州境内爆发了张纯联合乌桓贵族发起的叛乱，公孙瓒被任命为骑都尉，公孙瓒利用平定叛乱的时机，逐渐建立起属于自己的私人武装力量：幽州军，以幽州为根据地，成为割据一方的势力。

汉灵帝中平五年(188)，灵帝采纳了刘焉的建议，将部分重要州的刺史改为州牧，增其秩为二千石，以宗室或九卿出任则为中两千石，代表中央管理州务。至此，州开始由监察区演化为行政区，地方治理由郡县两级制开始向三级制过渡，刺史或州牧日益成为郡守或国相的上司了。割据体制由此有了制度上的保障。

汉献帝初平元年(190)，关东集团的领袖袁绍联合山东（函谷关以东）牧、守发起了讨伐董卓的战争。大小地方势力纷纷组织武装，参与这次军事行动。三国的创立者曹操、孙坚、刘备也在其中。这次行动的目标与结果截然相反，反而催生出袁绍、曹操等一批地方割据势力。这是规模巨大的一次社会改造运动，直接重组了关东的权力格局。割据体制最终在大江南北建立起来，遂即引发了汉末争霸战争，使东汉帝国走向崩溃，并促使了新秩序的形成。

汉末的州牧制是地方治理秩序的过渡形态，割据体制又是特殊时期催生的一种失控结构。手握重兵的州牧与刺史结合而成割据，是州牧制的一种失控形态，造成了社会秩序的整体偏离，引发了汉末至南北朝领主化的倾向，而割据体制是这种倾向的具体表现形式。这种割据体制从汉末形成，一直持续到隋重新统一北方，地方治理秩序逐步恢复常态，并演化为三级制。

从刺史到州牧，是逐步获得军事指挥权的过程，割据体制是这种过渡形态失控的表现。汉末是由内向外的即时失控，又没有建立起有效的制约机制，更为重要的是中央政府被割据势力控制，中枢系统失灵，从而加快了失控状态的速度。而这个加速器就是董卓和他所建立起的“凉州军”。